現任：勞資雙贏企管顧問股份有限公司　總經理

專長：企業勞動法令及人力資源管理、制度規劃

 

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簡文成

年逾六十歲勞工首次加保勞保者，勞保局可以不受理嗎?

　　台灣的產業結構在轉型中，而台灣同時進入高齡化社會，所以勞動人口結構也正逐漸改變中，加上小家庭的盛行、養兒防老觀念的衰退及勞保與勞基退職所得的不足，造成高齡勞動人口不得不投入就業市場。面對銀髮族再度投入職場，政府曾發布下列函釋開放其等加保勞保:(一)勞委會八十七年三月三十一日台勞保三字第○一二七八九號函:「凡已領取老年給付再受僱於勞工保險投保單位之勞工，投保單位得為其辦理參加職災害保險。」(二)勞委會八十七年八月十五日台八十七勞保三字第○三四六○七號函:「年逾六十歲已領取其他社會保險養老給付之退休人員，如再受僱工作，投保單位亦得依本會八十七年三月三十一日台勞保三字第○一二七八九號函示，為所屬勞工辦理參加勞保職業災害保險。」(三)勞委會八十七年二月十七日台八十七勞保二字第○○三三一○號函:「有關公營事業移轉民營，原參加公保但未曾參加勞保且年逾六十歲繼續受僱工作之在職員工，為保障其工作安全及保險權益，得於其公保退保之當日起九十日內辦理參加勞保。」(四)勞委會八十六年七月八日臺八十六勞保二字第○二八六二三號函:「為利中、高齡勞工之就業，並增進其勞保權益，有關離職退保未請領老人給付之勞工，年逾六十歲再實際從事工作者，得繼續參加勞工保險。」(五)勞委會勞保三字第○九五○一一四一二○號函:「基於已領取老年給付再受任於勞工保險投保單位之委任經理人，其於執行職務過程中亦可能發生職業災害，為保障渠等之生活安全，同意得依本會前開函示，由勞工保險投保單位為其辦理參加職業災害保險。」其次，對於已在職之勞工，年逾六十歲繼續工作者，依該條例第九條第四款規定，得繼續參加勞保。

　　不過，對於年逾六十歲勞工首次加保勞工保險者，該會八十六年十一月十七日台八十六勞保二字第○四六五一六號函釋示不予受理，或者於書函中表示:「查勞工保險為社會保險，考量初次工作加保者，若已達一定年齡其事故風險較高的因素，乃規範一定年齡範圍內為勞工保險之強制加保對象。爰年逾六十歲初次加保者，不予受理。」(該會九十八年三月二十六日勞保二字第○九八○○○六六七二號函參照)

　　惟本文認該會前揭函釋內容與法有違，侵害人民加保勞保之權利，應屬無效，理由如下:(一)違反憲法所揭示之「保護勞工及其參加社會保險」精神:按憲法第一百五十三條第一項規定:「國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。」、同法第一百五十五條規定:「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」而憲法增修條文第十條第八項亦揭示:「國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」足見勞工依法參加勞工保險之權利，係國家政策，並應受憲法保障，且勞工保險體系同時具有分擔企業責任以及由國家為勞工提供國民身分所應具備之基本社會保障功能，因此，具有更強烈的國家責任性質，而該會所持「依照勞工保險條例第六條第一項規定，年滿十五歲以上，六十歲以下之勞工始得參加勞工保險」或「年滿六十歲勞工以往無投保記錄者，依規定不得辦理加保」見解，剝奪人民參加勞工保險之權利，且無視高齡勞工以耄耋之年仍為國家社會貢獻之努力，並欠缺法律依據，更明顯違反憲法所揭示之「保護勞工及其參加社會保險」精神。 (二)違反「法律保留原則」、「法律優位原則」及「授權明確性原則」:(1)揆諸勞工保險條例第六條第一項僅規定受僱於「僱用五人以上之公民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場、交通、公用事業、公司、行號、新聞、文化、公益及合作事業」或「依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工、受僱從事漁業生產之勞動者、在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者、無一定雇主或自營作業而參加職業工會者、無一定雇主或自營作業而參加漁會甲類會員」而符合「年滿十五歲以上，六十歲以下之勞工」為強制投保對象，則依本條項反面解釋，年滿六十歲以上者，不論其是否為首次加保，至多僅能解為其非屬強制投保對象，而不得解為其不得加保，且綜觀全部條文，亦未有「年滿六十歲以上首次加保勞工保險或所謂六十歲以往無投保紀錄者，得不予受理加保」之規定。該會前揭函釋顯已擴張解釋，並侵害此類高齡勞工申報參加勞工保險之法定權益。(2)大法官釋字第五六八號及第六○九號解釋文亦明白指出:「勞工依法參加勞工保險及因此所生之公法上權利，應受憲法保障。關於保險效力之開始、停止、終止、保險事故之種類及保險給付之履行等，攸關勞工或其受益人因保險關係所生之權利義務事項，或對其權利之限制，應以法律或法律明確授權之命令予以規範，且其立法之目的與手段，亦須符合憲法第二十三條之規定，始為憲法所許。」而勞工參加勞工保險之資格亦係攸關前揭公法上權利及義務事項，當受憲法所保障，且對其加保權利之限制，應以法律或法律明確授權之命令予以規範，而其立法目的與手段，也須符合憲法第二十三條之規定，方為憲法所許。(3)又中央法規標準法第五條規定:「關於人民之權利義務者應以法律定之」，同法第六條又自反面規定:「應以法律規定之事項，不得以命令定之」，此外，「命令不得牴觸憲法或法律」、「命令與憲法或法律牴觸者無效」、「法規命令有下列情形之一者無效：一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。」分別為中央法規標準法第十一條、憲法第一百七十二條及行政程序法第一百五十八條第一項第一款與第二款之規定。而司法院大法官釋字第三六七號解釋文更指出「...有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。...若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。...」由此以觀，攸關人民權利之限制者，應以法律來規定，而不得以行政命令來加以規範，即所謂「法律保留原則」，且若法律概括授權行政機關就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則規範時，其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，所謂「法律優位原則」是也，另行政機關為執行法律依職權所發布之命令，也應遵守前述原則。退步言，法律若受權行政機關就執行法律有關之細節性、技術性之事項以行政命令規範時，亦須符合「授權明確性原則」，乃觀諸勞工保險條例第六條及第七十七條條文內容，就攸關加保權利之被保險人資格部分，或未有任何授權規定，或僅為概括授權。如前所述，勞工依法參加勞工保險其因此所生之公法上權利，應受憲法保障。關於投保資格，係屬勞工因保險關係所生之權利事項，攸關勞工權益至鉅，對其投保資格權利之限制，應以法律定之，且須符合憲法第二十三條之規定，若法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍，更須符合「授權明確性原則」，始為憲法所許。行政院勞工委員會八十六年十一月十七日臺八十六勞保二字第○四六五一六號函:「年逾六十歲勞工首次加保者，依規定不予受理加保」之規定，增加勞工保險條例所未限制之被保險人資格，已逾越母法，也與保護勞工及勞工參加社會保險之意旨有違，並牴觸前述「法律保留原則」、「法律優位原則」及「授權明確性原則」，該函釋係屬無效，應不予適用，始符法制。(4)其次，不論是依勞工保險條例第九條第三款「在職勞工，年逾六十歲繼續工作者」得繼續參加勞工保險或勞工保險條例施行細則第二十五條「被保險人離職退保未請領老年給付，於滿六十歲後再從事工作，其保險年資中斷未逾二年者，得由其所屬投保單位辦理加保。」(民國九十七年十二月二十五日修正前)的規定，亦無從推論該會得因勞工年逾六十歲首次加保勞工保險而不予受理，更何況勞工保險條例施行細則第二十五條性質屬行政命令，然則該行政命令於法律未明確授權情形下，竟增加「被保險人離職退保未請領老年給付，於滿六十歲後再從事工作，其保險年資中斷逾二年者，不得續保勞工保險」之限制，同屬逾越母法授權之範圍，也與勞工保險條例第一條所揭諸之「保障勞工生活，促進社會安全」之意旨有違。遑論行政院勞工委員會八十六年七月八日臺八十六勞保二字第○二八六二三號函釋也基於「為利中、高齡勞工之就業，並增進其勞保權益」而放寬「有關離職退保未請領老年給付之勞工，年逾60歲再實際從事工作者，得繼續參加勞工保險」不受「保險年資中斷未逾二年」之限制。(三)違反憲法所揭示之「平等原則精神」:(1)再者，行政院勞工委員會八十七年二月十七日台八七勞保二字第○○三三一○號函示:「有關公營事業移轉民營，原參加公保但未曾參加勞保且年逾60歲繼續受僱工作之在職員工，為保障其工作安全及保險權益，得於其公保退保之當日起90日內辦理參加勞保。」即年滿六十歲而於六十歲以前僅參加公保而無投保勞工保險紀錄者，其因公營事業移轉民營而繼續受僱，得於公保退保之當日起九十日內辦理參加勞工保險，然而，行政院勞工委員會八十六年十一月十七日臺八十六勞保二字第○四六五一六號函卻對同屬年滿六十歲首次加保勞工保險之非屬公營事業移轉民營之受僱勞工予以歧視對待，使其不具勞工保險被保險人資格。(2)按憲法第七條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」，而憲法既位於法位階之最高位階，則在為法律解釋時，自不得有牴觸憲法條文及其精神之情形，前揭行政院勞工委員會八十六年十一月十七日臺八十六勞保二字第○四六五一六號函釋既對年滿六十歲首次加保勞工保險之非屬公營事業移轉民營之受僱勞工參加勞工保險之資格有歧視對待之情形，則該函釋亦有違憲法第七條所揭示之平等原則，應認屬無效。(四)違反「禁止年齡歧視」之精神，並進而無法保障該類國民就業機會之平等:另就業服務法第五條第一項規定:「為保障國民就業機會平等，雇主對求職人或所僱用員工，不得以種族、階級、語言、思想、宗教、黨派、籍貫、出生地、性別、性傾向、年齡、婚姻、容貌、五官、身心障礙或以往工會會員身分為由，予以歧視；其他法律有明文規定者，從其規定。」即雇主不得以「年齡」為由對求職人或所僱用員工予以歧視，然而，當適用勞動基準法之勞工為雇主所僱用時，雇主就應承擔勞動基準法所規定之義務，其中該法所定之職業災害補償就屬雇主應負擔之法定義務之一，又為降低職災補償就雇主所造成之財務衝擊並使勞工或其家屬能夠迅速獲得補助，以保障其生存權，勞動基準法第五十九條規定:「勞工因遭遇職業災害而致死亡、殘廢、傷害或疾病時，雇主應依左列規定予以補償。但如同一事故，依勞工保險條例或其他法令規定，已由雇主支付費用補償者，雇主得予以抵充之」，換言之，如果雇主已為該勞工投保勞工保險，因勞工保險之職業災害保險保險費係由雇主全額負擔，故雇主得以勞工保險之職業災害保險給付抵充其職業災害補償責任，進而轉嫁或降低此項職業災害補償風險，如今卻因前揭行政院勞工委員會八十六年十一月十七日臺八十六勞保二字第○四六五一六號函之規定，致年逾六十歲首次加保之勞工無法參加勞工保險，勢必衍生雇主降低僱用此類首次加保勞保之高齡勞工意願，而雇主僱用該類勞工意願之降低，前揭函釋顯為首惡幫兇，並間接促成雇主有因年齡而歧視勞工，進而無法保障該類高齡國民就業機會之平等。(五)末者，就立法技術而言，對照就業保險法第五條第一項有關參加該法為被保險人資格之規定:「年滿十五歲以上，六十歲以下，受僱之本國籍勞工，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。但下列人員不得參加本保險：一、依法應參加公教人員保險或軍人保險者。二、已領取勞工保險老年給付或公教人員保險養老給付者。三、受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者。」以觀，本條特將不得參加就業保險為被保險人之情形以但書並例示方式予以詳列，反觀，勞工保險條例第六條係規定「年滿十五歲以上，六十歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人」，並未有但書例示排除六十歲以上首次加保者，如勞工保險條例確有意將年逾六十歲首次加保者排除於勞工保險被保險人資格之外，則其立法技術亦應類如就業保險法第五條以但書例示規定將其予以排除。惟勞工保險條例第六條第一項及相關條文並未有但書例示將其排除之規定。抑有進者，在加保實務上，勞保局往往主張「年滿十五歲以上，六十歲以下勞工，始得參加勞工保險」，然對照勞工保險條例第六條部分內容可知，該局之主張顯係刻意曲解勞工保險條例第六條原條文內容，實不足取。

　　有鑑於此，本文呼籲，主管機關應盡速加以廢止有關年逾六十歲勞工首次加保不予受理的行政函釋，並回歸依法行政的正途，始克落實憲法及勞保保障勞工的精神，同時避免無謂之行政救濟資源浪費或戕害人民對行政、法律之信賴，讓這些年邁的高齡勞動人口藉由提供勞務貢獻國家經濟之際，得享有最起碼的勞保保障，同時也可使僱用這類勞工的投保單位得經由加保勞保減輕職災補償風險的財務負擔。當我國政府一再強力向人民訴求「國家正常化」之際，主管機關也應秉持相同精神讓「勞保正常化」，而政府再三標榜台灣是「人權立國」，則對於年逾六十歲勞工首次加保勞保的人權，更不應該視而不見、任意踐踏，否則有害「台灣人權立國」之美名，尤其政府傾全國行政資源並號召全國人民共同呼籲聯合國給台灣一個機會，將台灣視為一個國家而得成為會員國之際，本文也要沈痛疾呼政府給年逾六十歲勞工一個加保勞保的機會。(註一) 科學家克林姆說:「我不能忍受制度的約束。制度應該為人服務，可惜真實生活裡總是相反的狀況。大家都順服制度，讓自己成為習慣、慣例和規則的囚徒，以致最後一事無成。…重要的是，人要有一套價值系統或信仰，才能知道自己的立場。」(註二)本文沉痛就教勞委會及勞保局公僕們:「保障勞工生活、促進社會安全」難道不是我們要追求並捍衛的價值系統嗎?為什麼你們總是無法站在比較崇高的立場來看待問題、來善待人民(你們的主人)?究竟是什麼樣的環境造就你們一再對人民的權利視若無睹、棄若弊屣?可悲!可恥!可恨!

       勞資雙贏企管顧問股份有限公司 總經理 簡文成 2006.04.12撰擬
2009.10.01修改

註一:欣聞勞委會主委盧天麟表示:「所有勞工都能加入勞保，是勞保的基本精神，也是我個人的目標。」於是有感而發而改寫本文，前引盧主委談話內容見自由時報，換職業駕照須加入勞保，惹反彈，記者洪素卿台北報導，2007年10月24日A9版。
註二:自「領導，不需要頭銜」，華倫.班尼斯著，李元墩、陳璧清譯，第64、84頁，大是文化有限公司出版。